近代史上，袁世凯这一人物一直充满了争议，很多受过基础教育的人都免不了将他简单化为一个卖国贼。说到袁世凯的卖国行径，二十一条和善后大借款都是他的罪证，但事实恐怕和人们的刻板印象相去甚远，甚至是颠倒的。二十一条暂且不谈，所谓的善后大借款确实是为了善后，善后大借款不仅并不违法，没有被用于镇压革命党，而且被用于维持中国政府的运转，绝非卖国行为。
所谓善后大借款，系指1913年，袁世凯在未经国会授权的情况下，以盐税、关税等为抵押，向英、法、德、日、俄五国银行团进行的一次大借款。借款总数2500万英镑，利息5厘，分47年还清。
对这笔借款的主要指责有二：1、非法向帝国主义借款；2、目的是镇压革命党。
对于善后大借款，社科院学者在《袁世凯传》（中华书局，1980年版）一书中的分析代表了传统的主流观点：1913年，“当袁世凯决定发动反革命内战时，他首先考虑的是，必须从帝国主义那里取得更大的财政支援，否则进行战争是很难想象的。为此，他甘冒天下之大不韪，于4月23日下令接受五国银行团提出的苛刻的贷款条件。”“袁世凯不惜出卖国家主权，换取帝国主义的贷款。”
来新夏等著《北洋军阀史》（南开大学出版社，2006年版）引用英国《经济学家》杂志的说法，“把钱借给袁世凯是为了帮助改组政府，并且毫无疑问，债权人对于这些钱如何花费不会做过于细致的监督。可能有必要摆脱竞争者，并且，如果孙中山的某些幻想的主张被那些知道自己应该如何办的认真的人们所消灭的话，我们也是不会感到奇怪的。”因此得出结论，说袁世凯“确是用了这笔借款来屠杀革命党人的。”
国民党当年是善后大借款的主要反对者，并发动了“二次革命”，所以一直以来视大借款为卖国。台湾师范大学教授王仲孚主编的《高中历史教科书》（康熙图书网路股份有限公司，2000年2月版）说，“袁在未经国会同意之下，先向英、法、德、日、俄等五国借款二千五百万英镑，作为扩充军备之用，史称‘善后大借款’。”
事实上，借款合同符合国际惯例，用途也非镇压革命党
袁世凯向来被指利用善后大借款出兵镇压“二次革命”。其实善后大借款的用途在合同中已经规定清楚，主要是清还外债、赔偿各国在革命中的损失、遣散军队，以及作为政府的行政费用。袁世凯镇压“二次革命”，主要凭借的是另外几项借款。
1、善后大借款的合同规定符合国际惯例，不能以此指责袁世凯卖国
善后大借款总数2500万英镑（大约相当于20亿银元），利息率5%，利息从借款债券发售之日算起。还款期限为47年，前10年仅付利息，从第11年开始每年要还约24.6万英镑。本息共要赔偿约6789万英镑。
善后大借款在字面上的金额是2500万英镑，但借款债券在欧洲只能以九折上市，再扣除6%的佣金，给予中国的借款实际只有2100万英镑。因大借款到手金额只有名义上款额的84%，以至长久以来都被看做是袁世凯卖国的罪证之一。事实上，借债有借债的规矩。学者贺水金说的好，“中国政府在善后大借款中支付的费用，包括利息、折扣、汇费、经理费等项，这是借款作为经济行为必须遵循的经济法则，是必须支出的费用。此乃经济学常识，谈不上卖国，至于是否造成经济损失，则要看费用是否过高，且应从当时的国际金融市场状况来判断。”
中国政府签下善后大借款时，正是第一次世界大战爆发前夕，世界局势动荡，金融市场供应不足，而新生的中华民国在国际上又没有足够的信誉。在这种情况下，中国要想借到大笔资金，就必须付出相对高一些的利率、折扣，以及能让债主满意的抵押。即使如此，善后大借款5%的利率也算不上很高，同一时期，英国贷款给信誉较好政府的利率是5%，给信誉较差政府的利率达8%。与中国地位差不多的墨西哥，当时向法国借款2000万英镑，需要付出的利率是6%，折扣率为10%，偿还期40年。所以，袁世凯主持的善后大借款符合国家金融市场的惯例，谈不上卖国。
2、借款使用被严格限制，几乎全部用于偿还债务和维持中央行政开支，而非打内战
善后大借款一开始就被国民党视为是袁世凯在为镇压革命做准备。1913年在国会当议员的吴景濂回忆，“因为这项借款都是用于江西和南京的战事，充当军费及政治费的。袁世凯想讨平国民党，蓄意甚久，所以先借款预作准备。”这也是国民党籍议员激烈反对善后大借款的重要原因。
事实上，善后大借款合同中包括“借款审计”和“规定借款用途”两项，袁世凯无法自行支配借款。合同上的规定后来都被一一落实，借款使用情况如下：（1）用于中国政府业已到期清还各款（约590万英镑）；（2）用于各省现有借款全数（287万英镑）；（3）用于中国政府不久到期各款随时清还之用，连预备赔偿各国因革命所受损失一项亦算在内（200万英镑）；（4）用于遣散军队(130万英镑）；（5）用于现时行政各费（550万英镑）；（6）用于整顿盐政事务（200万英镑）。各项相加，已经花去了至少1957万英镑。
1913年11月的《申报》推测大借款在合同外余款的使用，“移充南方军需者若干镑”“各省欠饷累累，藉充其用者若干镑”“各师军饷无着，籍以抵充者若干镑”。以2100万减去1957万可知，袁世凯能从善后大借款中拿出“移充南方军需要者”至多100多万而已。袁世凯为打内战而签下大借款的说法不攻自破。
至于整顿盐务一项，在盐务署内设立稽核总所，由中国人任总办，西方人任总管。在各地产盐区设立稽核分所，由中国人为经理，西方人为协理。现代化的盐政管理体系逐步在中国建立起来。芮恩施说，“虽说1913年发生了叛乱，政治局面很不安定，但是一般商业仍很活跃，海关和盐税的收入也超过以往任何一年。这两项税源已足够支付当时所订长期外债的利息，并加以清理；这两个外国人管理的机构，为中央政府获得了偿付这些债务的款项，并使其不致公开破产。”这是同实情相符的评论。
袁世凯与南方国民党作战的军费，用的是另外的借款。1913年5月到9月，梁士诒署理财政总长期间，向奥地利借到总计350万英镑的外债，被用来订购钢材和军船。他还经手了一笔向日本川崎船厂购买弹药的订单，总额约33.4万日元。这几笔借款，都言明是“因江西事变拟添购军火各节”。因“二次革命”是李烈钧在九江发起，故称为“江西事变”。
没有袁世凯的善后大借款，所谓“中华民国”就得关门了
1、“南京临时政府”国库中仅有十块大洋，孙中山亦被迫对外借款，但却没借成
孙中山为革命奔走数十年，深知财源的重要性。所以在武昌起义后，孙中山没有急于回国，而是转道欧洲，向英法寻求贷款。不过孙中山最后空手而归。1911年12月，孙中山抵达上海时，只好对记者们说：“我空着两手回来，可是我带回来国人最需要的东西，就是革命精神。”
胡汉民在南京临时政府中给孙中山当过秘书，他回忆，“一日，安徽都督孙毓筠以专使来，言需饷奇急，求济于政府。先生即批给二十万。余奉令至财政部，则金库仅存十洋。总长因在沪，次长愈彷徨无策。”
自咸丰年间开始，关税就掌握在外国人管理的总税务司手里，每年所得关税大部分用来偿还赔款和外债。辛亥革命后，革命党人曾试图恢复关税自主权，但在列强的压力下，这种努力以失败告终。革命前，一些地方的关税在偿付赔款或外债后，还能留有“关余”，补贴地方财政。南北对峙期间，正常的商业活动遭到破坏，各地关税数额显著下降，非止没有了关余，甚至连偿付外债也不够了。
临时参议院成立时,黄兴在发表演讲时说,“兵事非有财力不可,既无税可收,则非借外债不可”。南京临时政府商谈的外债主要有四笔，成功的仅苏路借款一笔。招商局借款、汉冶萍借款均因在参议院内外遭到强烈反对而未果；华俄道胜银行借款先在临时参议院勉强通过，但也终被否决。
临时政府为巩固革命成果，急需款项支持。所谓事急从权，而刚刚成立的临时参议院并不明白这个道理，一味在法律条文上较真，阻挠政府借款。临时政府没有财力与北洋军继续作战，只得同北方妥协。没钱，维持不下去，是孙中山将大总统职位让给袁世凯的极重要的因素。
2、政府迁都北京后，财政状况同样恶劣，上缴中央的税款仅及清代的十分之一
自晚清鸦片战争以来，清政府不断对外支付赔款、举借外债，到了清朝末年，每年财政赤字达到2000万—7000万两白银。1912年3月，熊希龄出任财政总长，他清点国库，“南京库储仅余三万，北京倍之，不及六万。”
辛亥革命后，各省督军拥兵自重，私自截留地方税收。1913年10月，副总统黎元洪在《政府公报》中说，“各省在前清时协解中央款项年有定额，迨国体改革，解款顿停，虽经本部屡次电催而协解之金终属寥寥无几，总计由民国元年迄今所收齐豫湘粤等省之解款不过260万余元，车薪杯水，无补于艰。”美国驻华公使芮恩施说，当时民国“中央政府收到各省上缴来的税款总数，估计没有超过1912年前清政府预算的十分之一。”